RESUMEN

En este artículo se analizan los cambios regulatorios implementados en materia de comunicación a lo largo del primer año de gobierno de Mauricio Macri en la Argentina (diciembre de 2015 - diciembre de 2016). El trabajo se propone un triple objetivo. En primer lugar, examinar las modificaciones institucionales que se produjeron en el área, en particular en lo referido a la creación de un nuevo ministerio y a la integración del ente regulador. En segundo lugar, evaluar si los cambios normativos buscaron promover efectivamente una convergencia plena entre los sectores del audiovisual (radio y televisión), las telecomunicaciones y las TIC. En tercer lugar, analizar si la política de comunicación del período se ha orientado o no hacia la promoción de la competencia y el fomento de las inversiones. Se concluye que, lejos de impulsar la competencia y la convergencia entre sectores, las medidas promovieron la protección y la consolidación de las grandes empresas que ya gozaban de una posición dominante en el mercado infocomunicacional argentino.

Palabras clave: Políticas de comunicación, Convergencia, Economía Política, Medios de comunicación, TIC.

ABSTRACT

MEDIA REGULATION THROUGHOUT THE FIRST YEAR OF MAURICIO MACRI’S GOVERNMENT IN ARGENTINA. This article analyzes media regulation changes during the first year of Mauricio Macri’s government in Argentina (December 2015 – December 2016). The research follows a triple objective. First, to examine the institutional changes that occurred in the area, particularly with regard to the creation of a new ministry and the integration of the regulatory agency. Secondly, to assess whether the changes sought to promote effectively full convergence between the audiovisual (radio and television), telecommunications and ICT sectors. Third, to analyze whether or not the communication policy of the period has been oriented towards the promotion of competition and investments. It is concluded that, far from promoting competition and convergence between sectors, the measures promoted the protection and consolidation of large companies that already enjoyed a dominant position in the Argentinean info-communication market.

Keywords: Communication policies; Convergence; Political Economy; Media; ICT.

 

INTRODUCCIÓN

El 10 de diciembre de 2015 asumió la Presidencia de la Nación en la Argentina el ingeniero Mauricio Macri, al frente de una coalición de partidos políticos denominada Cambiemos, luego de derrotar en una segunda vuelta electoral al candidato oficialista del Frente para la Victoria. Si bien la regulación de los medios no era un tema presente en la plataforma electoral de Cambiemos1, algunas declaraciones a la prensa2 permitieron entrever la voluntad del nuevo gobierno de desandar la política de medios llevada adelante durante las sucesivas presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 / 2011-2015).

Al día siguiente de asumir, el primer mandatario comenzó a dictar una serie de decretos que alteraron las regulaciones vigentes en materia de comunicación. En particular, se modificaron las leyes de Servicios de Comunicación Audiovisual N° 26.522 (LSCA en adelante) y Argentina Digital N° 27.078, dos normas que habían sido debatidas y aprobadas por el Congreso de la Nación en los años 2009 y 2014, respectivamente. La primera regulaba sobre la comunicación audiovisual (radio y televisión sobre cualquier soporte), mientras que la segunda establecía previsiones sobre el sector de las telecomunicaciones, las tecnologías de información y comunicación (TIC) y sus recursos asociados.

Los fundamentos centrales para justificar los cambios se basaron en la necesidad de actualizar el marco regulatorio vigente en virtud de la superación de las barreras tecnológicas entre las industrias del audiovisual y las telecomunicaciones, en el proceso conocido como “convergencia”. Los decretos declaraban ser el primer paso para abrir el camino hacia una homogeneidad normativa que permitiese favorecer la competencia y promover las inversiones para el desarrollo del sector.

Este trabajo ha sido concebido como parte de una investigación más amplia sobre los desafíos que enfrentan las políticas públicas de comunicación en un contexto de convergencia. El presente artículo focaliza en la situación de la Argentina durante el primer año de gobierno de Mauricio Macri, entre el 10 de diciembre de 2015 y el 31 de diciembre de 2016. El recorte se justifica en el hecho de que, como se desarrollará más adelante, desde el día posterior a la asunción presidencial se introdujeron modificaciones sustanciales sobre la regulación del sector infocomunicacional, las que invocaron el argumento de la convergencia tecnológica y transformaron sustancialmente las reglas de juego del sector.

El objetivo de este artículo es triple. En primer lugar, analizar los cambios institucionales que se produjeron durante el primer año de gobierno en el área de comunicación, en particular en lo referido a la creación de un nuevo ministerio y a la integración del ente regulador. En segundo lugar, teniendo en cuenta la definición conceptual de la convergencia tecnológica, estudiar las modificaciones introducidas sobre el marco normativo vigente para evaluar si efectivamente buscaron promover una convergencia plena entre los sectores del audiovisual y las telecomunicaciones. En tercer lugar, examinar si los cambios normativos se orientaron o no hacia los objetivos de promover la competencia y las inversiones en el sector, y de qué modo repercuten sobre la configuración de la estructura de mercado.

El artículo se organiza del siguiente modo. En primer lugar, se desarrolla el marco conceptual de la investigación que focaliza en la noción de políticas de comunicación y en los procesos de convergencia entre las industrias del audiovisual, las telecomunicaciones y las TIC. A continuación, se despliega el análisis a partir de los tres objetivos descritos. Como cierre, se brindan algunas conclusiones.

LAS POLÍTICAS DE COMUNICACIÓN
EN UN ESCENARIO DE CONVERGENCIA

La noción de políticas de comunicación refiere, en términos generales, al conjunto de principios, objetivos, acciones y normas aplicados por las autoridades para regular diversas aristas vinculadas con el funcionamiento de los medios de comunicación. Dichas regulaciones pueden referirse a la estructura de propiedad de los medios, sus contenidos, sus formas de financiamiento, la configuración de los mercados, las formas de adjudicación de licencias, la infraestructura técnica y los desarrollos tecnológicos, entre otras.

Este trabajo se inscribe dentro de una investigación más amplia que se enmarca en los estudios sobre políticas de comunicación encarados desde la Economía Política de la Comunicación (EPC). En línea con los planteos de la escuela crítica de la EPC (Albornoz, 2011; Becerra y Mastrini, 2017; Birkinbine, Gómez García y Wasko, 2017; Freedman, 2008; Garnham, 1979; McChesney, 2013; Mosco, 2009; Murdock y Golding, 1973; Zallo, 2011; entre otros), se entiende que en la elaboración de las políticas de comunicación inciden desiguales relaciones de poder político y económico que se reproducen a lo largo del tiempo. En este sentido, se trata de un proceso atravesado por el conflicto entre múltiples actores que interactúan en diferentes niveles y recurren a mecanismos formales e informales para tratar de influir sobre la regulación en función de sus intereses (Freedman, 2008; Califano, 2015b).

Estas políticas pueden incidir sobre la configuración de los sistemas de medios y, por consiguiente, sobre la calidad, diversidad y pluralidad de la información disponible para el debate público. En este sentido, son fundamentales para promover y proteger el derecho a la libertad de expresión, controlar los procesos de concentración de la propiedad de los medios, promover la competencia y la circulación de bienes culturales, y regular sobre los avances tecnológicos en función del interés público (Califano, 2016).

Desde sus orígenes en el siglo XIX, cuando aparecieron las primeras regulaciones sobre tecnologías tales como el telégrafo y la telefonía, las políticas de comunicación han atravesado diversas fases y presentado una serie de desafíos (cfr. van Cuilemburg & McQuail, 2003). Históricamente han existido regímenes regulatorios disímiles para medios gráficos, transportadores comunes (common carriers) y radiodifusión, cada uno basado en diferentes principios en función de sus características específicas. Hacia fines de la década de 1960 y principios de 1970, los avances y perfeccionamientos en las tecnologías de información condujeron a la reorganización de las formas de producción en el marco de un nuevo modelo de organización socio-técnico. Esta nueva etapa del capitalismo, signada por la revolución de las tecnologías de información digitales, ha sido objeto de distintas conceptualizaciones, entre las que se hallan la de “sociedad post-industrial” (Bell, 1973), “capitalismo informacional” (Castells, 1995, 2000), “sociedad de la información” (Comisión Europea, 1994), “sociedades de control” (Deleuze, 1999) y “sociedad del conocimiento” (UNESCO, 2005).

Gracias a los procesos de digitalización (es decir, a la transformación de los distintos formatos en código binario), los sectores de las telecomunicaciones y el audiovisual (radiodifusión), que tradicionalmente contaban con patrones de producción, consumo y regulación divergentes, comenzaron a converger. En otras palabras, la digitalización permitió desdibujar las diferencias tradicionales entre estas industrias al habilitar que distintos servicios, aplicaciones y contenidos puedan ser provistos a través de un mismo soporte, afectando también los procesos productivos y los modelos de negocios.

De Sola Pool (1983) acuñó el término “convergencia de modos” para referirse al proceso que tiende a borrar las líneas entre las telecomunicaciones (correo, telégrafo y teléfono) y los medios masivos de comunicación (prensa, radio y televisión). Profetizó tempranamente sobre la posibilidad de que un mismo soporte físico pudiera transportar servicios que en el pasado eran transportados de forma separada, y que un mismo servicio pudiera ser distribuido a través de distintos medios físicos. Según Jenkins (2008), estos desarrollos tecnológicos condujeron a una “cultura de la convergencia”, lo que implica no sólo un cambio en los modos en que circulan los contenidos a través de múltiples plataformas mediáticas sino también en las formas en las que interactúan productores, usuarios y consumidores entre sí. Definiciones más actuales de la convergencia se refieren a este proceso como “la fusión progresiva de los servicios de radiodifusión tradicionales y de internet” (Comisión Europea, 2013: 3).

Algunos autores suelen distinguir entre varios niveles de convergencia, que pueden ser agrupados en tres categorías: tecnológica, económica y regulatoria (Becerra, 2003; Burgelmann, 1995; Bustamante, 2003; Garcia Murillo & MacInnes, 2003; Llorens-Maluquer, 1998; Zallo, 2011). A lo largo de los últimos años se han registrado importantes avances en materia de integración de los distintos soportes de las industrias del audiovisual, las telecomunicaciones y la informática (convergencia tecnológica). Asimismo, se produjeron numerosas fusiones y alianzas entre empresas que comparten recursos y trazan sinergias en la producción y distribución de productos y servicios (convergencia económica, también llamada convergencia de actores o estructural). De este modo, se crearon grandes grupos empresariales con unidades productivas cada vez mayores, capaces de dominar la cadena de valor (integración vertical) o diversificarse más allá de la rama de origen para reducir y compensar riesgos a través de la sinergia (concentración de tipo conglomeral).

Sin embargo, la convergencia tecnológica y económica entre sectores no ha tenido una adecuación paralela en términos regulatorios. A medida que se difuminan las barreras que históricamente separaron a estas industrias, ciertos actores –en particular los vinculados con el sector de las telecomunicaciones– reclaman pasar de una regulación sectorial hacia regulaciones transversales u horizontales, que apuntan a que los mismos servicios estén sometidos a las mismas reglas (Pérez Martínez y Frías Barroso, 2016). Lograr una convergencia regulatoria entre sectores no es una tarea sencilla, puesto que involucra una innumerable cantidad de aristas, no sólo legales sino también sociales, culturales y de configuración de mercados.

En la Argentina, las modificaciones realizadas durante el primer año de gobierno de Mauricio Macri fueron justificadas en la necesidad de contar con un marco normativo unificado para el audiovisual, las telecomunicaciones y las TIC, que permitiese generar seguridad jurídica para favorecer las inversiones. Aquí se analizan específicamente dichos cambios, para evaluar en qué medida han sido coherentes con la noción de convergencia y con los objetivos que la política pública declara promover.

LOS CAMBIOS EN TÉRMINOS INSTITUCIONALES

Las modificaciones comenzaron al día siguiente de la asunción presidencial, cuando se publicó en el Boletín Oficial el decreto de necesidad y urgencia (DNU) N° 13. Esta norma –que incluyó cambios más amplios en términos de la estructura organizacional del Poder Ejecutivo– creó el Ministerio de Comunicaciones, una cartera nueva para ocuparse de todo lo inherente a las tecnologías de la información, las telecomunicaciones, los servicios de comunicación audiovisual y los servicios postales. Asimismo, se le concedió la atribución de autoridad de aplicación de las leyes en el área de su competencia. Estas leyes eran –principalmente– la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, que regulaba sobre la actividad cultural realizada por los prestadores de radiodifusión televisiva y sonora (independientemente del soporte utilizado, ya sea con o sin suscripción), y la Ley Argentina Digital, que regía para el sector de las telecomunicaciones, las TIC y sus recursos asociados.

Así, se delegó en el Ministerio de Comunicaciones la mayoría de las funciones que hasta entonces cumplían dos organismos descentralizados, autárquicos y con representación federal: la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), por un lado, y la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (AFTIC), por el otro. En los hechos, ello implicaba modificar por decreto dos leyes votadas por el Congreso de la Nación y subordinar el control de la radiodifusión y las telecomunicaciones al Poder Ejecutivo.

Los entes regulatorios vigentes, AFSCA y AFTIC, habían sido creados en 2009 y 2014, respectivamente, según las leyes 26.522 y 27.078. Estas normas establecían que los directores de los organismos duraban cuatro años en sus cargos, con dos años de diferencia con respecto del mandato del titular del Poder Ejecutivo. Dicha composición derivaba de lo establecido por organismos internacionales en materia de radiodifusión y libertad de expresión, los que sugieren que el mandato de los directores de los entes regulatorios debe desacoplarse de la duración de los cargos de aquellos que los designan, a fin de que sus actuaciones no estén condicionadas políticamente (cfr. CIDH, 2009).

Los directores de AFSCA y AFTIC permanecieron en sus cargos tras el cambio de gobierno en diciembre de 2015, lo que originó cuestionamientos por parte de los nuevos funcionarios, quienes sostuvieron que los directores debían renunciar para permitir al presidente de la Nación elegirlos3.

Algunos días más tarde, dos decretos promulgados con escasa diferencia de tiempo generaron cambios sustanciales con respeto a los entes reguladores del sector. El primero de ellos dispuso la intervención de AFSCA y AFTIC por un plazo de 180 días4. La medida se fundamentaba en una serie de incumplimientos en los que habrían incurrido los organismos. Entre otros, se señalaba que AFSCA contravino los objetivos de “promoción, desconcentración y fomento de la competencia” y la revisión periódica de la LSCA para adecuarla a los cambios tecnológicos. Con respecto a AFTIC, la intervención se justificaba en que el organismo no había desarrollado políticas públicas para revertir la baja calidad del servicio en materia de comunicaciones, ni garantizado satisfactoriamente el acceso a los servicios de comunicaciones en condiciones equitativas para todos los habitantes. Asimismo, se advertía una superposición en las misiones y funciones de ambos entes reguladores.

Si bien algunos de los considerandos sobre los que se apoyaba el decreto tenían un sustento verídico, la intervención apuntaba a remover a los directores de sus cargos sorteando las formas de remoción previstas por ley. En este sentido, la medida recibió críticas por parte de organismos de derechos humanos, asociaciones de periodistas, universidades, redes de carreras de comunicación y medios comunitarios5 por tratarse de una disposición política que “avanzó en forma ilegítima” sobre facultades que la Constitución otorga en forma exclusiva al Congreso de la Nación, y por entrar “en contradicción con los estándares del sistema interamericano en materia de libertad de expresión, que exigen que cualquier regulación en esta materia esté expresamente definida en una ley” (CELS, 2015).

Al colocar bajo control directo del Poder Ejecutivo a los entes reguladores del audiovisual y las telecomunicaciones, el decreto avanzó sobre el carácter federal y autónomo de los organismos, evocando la extendida intervención del ex Comité Federal de Radiodifusión (COMFER) a lo largo de 26 años6.

A los pocos días, por medio de la promulgación de un decreto de necesidad y urgencia7, la intervención prevista por un lapso de seis meses llegó a su fin. El DNU 2678 dispuso la creación de un nuevo organismo para fusionar ambos entes reguladores (AFSCA y AFTIC): el Ente Nacional de Comunicaciones (ENaCom). Esta medida –la más relevante del primer año de la política de comunicación del gobierno de Macri– introdujo asimismo modificaciones medulares sobre aspectos clave de la LSCA y la Ley Argentina Digital. En este apartado nos interesa analizar los cambios relativos a la dimensión institucional, pero más adelante examinaremos los que se refieren a las dimensiones tecnológica y económica.

En términos institucionales, el ENaCom, dependiente del Ministerio de Comunicaciones, absorbió las funciones de autoridad de aplicación de las leyes que regían para el sector audiovisual, por un lado, y para las telecomunicaciones y las TIC, por el otro. Se creó así un mega-organismo para actuar en un entorno de convergencia tecnológica. El decreto se justificó en la necesidad de contar con una “homogeneidad normativa”, cuyo primer paso sería la creación de “un ente único de control de todo el sistema, pues la existencia de dos o más controlantes (…) puede generar una dispersión de criterios en su aplicación, produciendo así no sólo ineficiencias y distorsiones sino también inseguridad jurídica”9. En otras palabras, el gobierno consideró que el primer movimiento hacia una convergencia regulatoria era la creación de un ente de control unificado, en lugar de lograr primero una unificación normativa y luego, en una segunda instancia, examinar la posibilidad de cooperación entre los reguladores existentes o la necesidad de crear un nuevo organismo.

Con relación a la composición de ENaCom, el decreto dispuso que su directorio se integraría con siete miembros, de los cuales cinco representarían al partido político oficialista. Ello se debe a que el Poder Ejecutivo puede elegir directamente al presidente y a tres de los directores, y designar a los tres restantes propuestos por la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual y las TIC. Estos últimos deben representar a la primera, segunda y tercera minoría parlamentaria, por lo cual uno de ellos pertenece al partido gobernante. Los directores tienen mandato por cuatro años, no se les exige ningún tipo de idoneidad ni conocimientos específicos sobre la materia, pueden ser reelegidos por un solo período y removidos en cualquier momento en forma directa y sin expresión de causa. Además, las decisiones se toman por mayoría simple, en caso de empate el presidente tiene doble voto, y el quórum para sesionar es de cuatro directores, uno de los cuales puede ser el presidente.

En otras palabras, se creó un ente gubernamental para el control de las comunicaciones cuyos directores no poseen independencia ni estabilidad en sus cargos, y pueden ser removidos sin el debido proceso ni derecho a defensa. Esto canceló lo establecido por las leyes de Servicios de Comunicación Audiovisual y Argentina Digital, que señalaban que los directores sólo podían ser removidos de sus cargos por incumplimiento o mal desempeño en sus funciones, o por incompatibilidades previstas en la ley de ética pública. Además, su remoción debía ser aprobada por los dos tercios del total de los integrantes del Consejo Federal, garantizando su derecho a defensa. También se eliminaron los requisitos de idoneidad, la obligatoriedad de publicar los antecedentes curriculares de los candidatos antes de ser designados, y la representación federal y de universidades nacionales10.

Otra de las modificaciones en términos institucionales fue la creación del Consejo Federal de Comunicaciones (CoFeCo) para unificar los consejos federales asesores establecidos por las leyes 26.522 y 27.078 respectivamente: el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual y el Consejo Federal de Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización. Estos organismos tenían en su diseño institucional un carácter plural, con representación de las distintas provincias, de asociaciones de prestadores privados (con y sin fines de lucro), de usuarios y consumidores, universidades nacionales y sindicatos, entre otros. El primero contaba con 38 representantes y el segundo, con 34.

El nuevo CoFeCo intentó unificar los anteriores con una inevitable pérdida de representatividad: de 72 integrantes totales se redujo a 32. Desaparecieron así actores de universidades nacionales con carreras de comunicación, emisoras universitarias, distintas entidades sindicales y sociedades gestoras de derechos, y se redujo sustancialmente la cantidad de entidades privadas con y sin fines de lucro específicas por sector. Sus atribuciones también fueron disminuidas, ya no puede proponer representantes para el organismo regulador ni para el directorio de los medios públicos, pues sólo posee funciones de asesoramiento en el diseño de la política pública. El consejo comenzó a funcionar formalmente en el ámbito del Ministerio de Comunicaciones en agosto de 201611 pero recién se constituyó el 30 de noviembre de aquel año, cuando se realizó la primera reunión en el Salón de los Pueblos de Originarios de la Casa Rosada12.

Por medio del DNU 267 se transfirieron además una serie de programas y empresas a la órbita del Ministerio de Comunicaciones: el Programa Argentina Conectada; la empresa Argentina Soluciones Satelitales S.A. (ARSAT), que incluye sus satélites, la red federal de fibra óptica y la operación de la Televisión Digital Abierta; y el Correo Oficial.Estosproyectos estuvieron hasta 2015 bajo la órbita de AFTIC, organismo que ya había recibido críticas por este motivo, pues ello lo convertía no sólo en regulador sino también en operador a través de ARSAT, con el control de la mayor infraestructura estatal de telecomunicaciones del país. A partir de las modificaciones, el Ministerio de Comunicaciones pasó a tener competencias de administrador, regulador, controlante y operador.

Por último, el decreto dispuso la creación de una comisión encargada de elaborar, a partir de marzo de 2016 y en un plazo de seis meses, un proyecto de ley para unificar las normas existentes en materia de audiovisual y telecomunicaciones. A partir de allí la comisión convocó a una serie de audiencias y debates académicos para discutir sobre el tema. Sin embargo, en ningún momento a lo largo del año se difundió ni siquiera un borrador de anteproyecto de ley sobre la base del cual debatir o realizar aportes. Una vez finalizado el lapso previsto, el funcionamiento de la comisión fue prorrogado por sucesivos plazos de 180 días.

LOS CAMBIOS A LA LUZ DE LA CONVERGENCIA TECNOLÓGICA

La evolución en materia de tecnologías digitales ha permitido que distintos servicios puedan ser brindados a través de una misma red y consumidos sobre un mismo dispositivo, habilitando la convergencia tecnológica. Así, diversas compañías comenzaron a empaquetar servicios de banda ancha, televisión y telefonía, y a comercializar prestaciones conocidas como de “triple” y “cuádruple play”.

Las empresas de telecomunicaciones reclaman desde hace tiempo el pasaje de una regulación sectorial a una horizontal, con normas que contemplen los servicios brindados independientemente del modo en que sean provistos (Pérez Martínez y Frías Barroso, 2016). Su argumento central es que las firmas de este sector se encuentran sujetas a una gran cantidad de regulaciones que no alcanzan a quienes han comenzado a brindar servicios a partir del tendido de sus redes, y que existen desigualdades en el tratamiento de los distintos actores del mercado, en particular con relación a las obligaciones de inversión y a las condiciones de uso del espectro radioeléctrico. En este sentido, el DNU 267/15 recoge parcialmente el reclamo de este sector en sus considerandos:

A medida que en los sectores de telecomunicaciones y de radiodifusión se van eliminando las barreras tecnológicas que originalmente los separaban, entra en crisis el régimen de regulación económica “sectorial” preexistente, es decir, con regulaciones y reguladores separados para las empresas de medios, por un lado, y para las telecomunicaciones, por el otro (Decreto N°267/15).

Sin embargo, en su parte dispositiva, el decreto da marcha atrás con la regulación de la Ley Argentina Digital que permitía a las empresas de telecomunicaciones brindar servicios de televisión por cable. Concretamente, introduce un período de aplazamiento para autorizar a los operadores del servicio básico telefónico y de telefonía móvil a ofrecer servicios de TV paga, quienes podrán hacerlo recién a partir de enero de 2018, con la posibilidad de extender por un año más el plazo a juicio del ente regulador.

Esta decisión, junto con la limitación para que las operadoras de TV satelital brinden servicios de internet, fue calificada fue como un “retroceso” para la convergencia tecnológica por parte de algunas empresas de telecomunicaciones. En este sentido, la Asociación Interamericana de Empresas de Telecomunicaciones señaló que “ambas disposiciones son contrarias a lo que se espera de un entorno de convergencia y por tanto deberían resolverse a la brevedad para que el marco normativo pueda avanzar en sintonía con los principios establecidos” (ASIET, 2016a).

Recién un año después, en diciembre de 2016, un nuevo decreto13 pretendió corregir este punto, al precisar que estas compañías podrán ofrecer servicios radiodifusión por vínculo físico o radioeléctrico a partir de enero de 2018, pero sólo en ciertas regiones específicas de la Argentina: Área Metropolitana de Buenos Aires, Rosario, Córdoba y Santa Fe. En el resto del país deberán contar con una autorización del ENaCom a fin de proteger aquellas localidades de menos de 80.000 habitantes, donde el servicio sea prestado únicamente por cooperativas o pequeñas y medianas empresas. En otras palabras, el decreto eliminó la posibilidad de que el organismo regulador extienda el plazo por un año más, y modificó la limitación legal que tenían las empresas satelitales –en particular Direct TV (AT&T)– para brindar servicios de internet14.

Días antes de que se conociera públicamente el Decreto 1340/1615, las empresas de telecomunicaciones volvieron a criticar el proceder del gobierno argumentando que, contrariamente a los objetivos declarados de corregir la política sectorial, se estaban realizando modificaciones que “preservarían las asimetrías existentes, y favorecerían abiertamente a determinados actores en desmedro de otros” (ASIET, 2016b).

Los actores que se vieron particularmente favorecidos para la prestación de servicios convergentes fueron las operadoras de televisión por cable. Estos prestadores pasaron a estar comprendidos dentro del marco normativo de las TIC y las telecomunicaciones (es decir, bajo la Ley Argentina Digital), según las modificaciones del DNU 267/15. Esto implica que con una única licencia pueden prestar servicios en todas las localidades del territorio nacional y que no resultan aplicables para ellos los límites establecidos en la ley audiovisual: el máximo de 24 licencias en todo el país, el tope del 35% del mercado, las obligaciones de cuotas de programación nacional y local, la obligación de emitir una señal propia, o los límites para publicidad, entre otros16. Dicho de otro modo, la televisión por cable pasó a ser considerada un mero transporte, sin tener en cuenta las especificidades del sector audiovisual. Ello va de la mano con la anulación de exigencias en materia de producción audiovisual nacional y propia. Así, las modificaciones desestimaron regulaciones que, tanto a nivel nacional como internacional, sostienen que los medios de comunicación deben promover la diversidad cultural, el acceso y la participación, y los derechos en materia de información y comunicación en las comunidades en las que se instalen.

La medida favoreció en particular al Grupo Clarín, que con su compañía Cablevisión y sus 237 licencias en todo el país superaba ampliamente los límites establecidos por la ley audiovisual, y a otras como Supercanal (Grupo América) y Telecentro (del empresario Alberto Pierri) legalmente habilitados para brindar servicios de telefonía y datos sin necesidad de tramitar nuevas licencias.

LOS CAMBIOS EN TÉRMINOS DE COMPETENCIA Y DE CONCENTRACIÓN DE MERCADO

Entre los principales objetivos del gobierno para introducir modificaciones sobre el marco normativo en materia de audiovisual y telecomunicaciones se hallaban los de promover la competencia y generar “condiciones de seguridad jurídica necesarias para fomentar la realización de nuevas inversiones” (DNU 267/15).

No obstante, como señala Fontanals (2016), la conformación de un organismo regulador totalmente dependiente del Poder Ejecutivo “resulta muy poco proclive a la ‘seguridad jurídica’ de los actores interesados y a la promoción de programaciones de largo plazo, en un sector que se caracteriza por altos costos hundidos que recién maduran en el tiempo”. Además, en la Argentina no hay un organismo de defensa de la competencia autónomo para tomar decisiones relativas a situaciones de concentración económica, distorsiones de mercado y abusos de posición dominante.

El mercado infocomunicacional argentino exhibe altos índices de concentración por parte de los cuatro primeros operadores en los diferentes sectores (Becerra y Mastrini, 2017). En el caso de la televisión paga, con un nivel de penetración del 63% de los hogares (ATVC, 2016)17, dos empresas dominan el mercado: Cablevisión, del Grupo Clarín, con el 39% de participación, seguido por Direct TV (AT&T) con el 30%. En el caso de las telecomunicaciones, si tomamos a la telefonía fija, la empresa Telefónica concentra el 45% del mercado, seguida por Telecom con el 39%. Con relación a la telefonía móvil, tres operadores reúnen el 98% del mercado: Claro (34%), Telefónica (33%) y Telecom (31%). En el caso de la banda ancha fija, las mismas empresas son las dominantes: Cablevisión (31%), Telefónica (26%) y Telecom (24%) (Carrier, 2017).

Sobre la base de una estructura de mercado muy concentrada, la política de comunicación del gobierno de Macri ha tendido a relajar aún más los límites a la concentración económica. Así, el DNU 267/15 eliminó la mayoría de los obstáculos dispuestos por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual para limitar la concentración de la propiedad de los medios, a saber:

a) Se ampliaron los límites de licencias permitidos para un mismo prestador: aumentó de 10 a 15 la cantidad de licencias para televisión abierta y radio AM/FM en todo el país, y de tres a cuatro dentro de una misma área de cobertura. Se mantuvo el límite de una licencia sobre soporte satelital, lo que impide ser titular de cualquier otro tipo de licencias.

b) Se flexibilizaron todos los plazos: cualquier licenciatario pudo solicitar al ENaCom hasta el 31 de diciembre de 2016 una prórroga excepcional para sus licencias por un plazo de 10 años, a considerarse como un primer período con derecho a prórroga automática por cinco años más. Los plazos regulares pasaron a ser de 10 años, con una prórroga automática por otros cinco, más la posibilidad de extenderse por otros 10 años por decisión de ENaCom. De este modo, se establecieron prórrogas casi indefinidas, sin necesidad de pasar por audiencias públicas para ello.

c) Se facilitó la transferencia de licencias entre empresas: la LSCA sólo habilitaba parcialmente las transferencias luego de transcurridos cinco años y con autorización de la autoridad regulatoria. Los cambios permiten transferir licencias entre licenciatarios con fines de lucro, con aprobación del ENaCom. No obstante, en caso de que el organismo no las rechace expresamente, se entienden por aprobadas de forma tácita a los 90 días. Por el contrario, se prohibieron expresamente las transferencias entre prestadores no comerciales.

d) Se incrementó el porcentaje de retransmisiones permitidas para conformar cadenas privadas de radio y televisión en las ciudades más pequeñas del país.

e) Se derogaron artículos clave sobre prácticas de concentración indebida, el abono social para la televisión paga y la obligatoriedad de que los licenciatarios tengan por objeto social único la prestación de servicios de comunicación audiovisual, entre otros.

El mismo decreto dio marcha atrás con varias de las disposiciones de la Ley Argentina Digital que apuntaban a fomentar la competencia en el sector de las telecomunicaciones y, en particular, a proteger a los actores más pequeños. Así, las modificaciones se orientaron a:

a) Facilitar la transferencia de licencias, las que –al igual que en el caso audiovisual– se considerarán aprobadas tácitamente si el ENaCom no las rechaza expresamente en 90 días.

b) Derogar medidas regulatorias asimétricas, tales como el establecimiento de zonas de promoción donde los licenciatarios de servicios de TIC con poder significativo de mercado no puedan prestar servicios por plazos limitados.

c) Eliminar previsiones sobre el resguardo de redes comunitarias y sobre el establecimiento de incentivos para el despliegue de infraestructura regional que permitan el fortalecimiento de los actores locales.

d) Derogar el carácter de “servicio público en competencia” para el uso y acceso a las redes para y entre licenciatarios. Ello se refiere a la disposición de la Ley Argentina Digital que permitía al Estado regular el precio al que los grandes operadores alquilan el tendido de red conocido como “bucle local” o “última milla” a los actores más pequeños, a fin de mejorar las condiciones de competencia y la calidad de los servicios recibidos por los usuarios.

Por último, hacia el final del primer año del gobierno de Macri se estableció directamente el bloqueo de la competencia en el tramo final de la comercialización de servicios de banda ancha. El decreto N°1340, firmado el 30 de diciembre de 2016, fijó en 15 años la protección para los licenciatarios de servicios de TIC que desplieguen redes fijas de última milla para banda ancha, modificando parcialmente lo dispuesto por la Ley Argentina Digital sobre la desagregación de la red local. Esto implica, en palabras de Becerra (2017), un “proteccionismo convergente” sobre los operadores que construyan nuevas redes de conexión al hogar, por un plazo inédito en el mundo.

No obstante, se brindaron lineamientos generales de promoción de la competencia para las disposiciones que en adelante se dicten sobre el uso del espectro radioeléctrico. En este caso, contrariamente a la protección de redes de última milla, el decreto promueve la apertura del espectro. Sin embargo, lo hace para actores que ya son dominantes en ese y otros mercados. Concretamente, establece que el ente regulador deberá llamar a concurso para asignar nuevas bandas de frecuencias para servicios de comunicaciones móviles en un plazo de seis meses, y lo habilita a “reatribuir” frecuencias. Se trata del proceso conocido como “refarming” que permite que determinadas bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, atribuidas previamente a otros usos y asignadas a prestadores audiovisuales o de servicios TIC, puedan ser reutilizadas para la prestación de servicios móviles o fijos inalámbricos.

En los hechos, esto beneficia al Grupo Clarín pues lo habilita para ingresar al negocio de la telefonía móvil. El multimedios –a través de su operadora de TV paga Cablevisión– adquirió la empresa Nextel en septiembre de 2015. En tanto Nextel no poseía frecuencias para brindar servicios de 3G y 4G, en junio de 2016 anunció la compra de las firmas Trixco S.A., Skyonline Argentina S.A., Netizen S.A., Infotel S.A. y Callbi S.A. Así, obtuvo una serie de frecuencias en las bandas de 2,5 GHz y de 900 MHz, y a continuación solicitó el cambio de atribución para brindar servicios de valor agregado. Con este decreto, ENaCom puede reatribuir esas frecuencias para servicios de telefonía móvil.

El decreto 1340/16 también estableció ciertos principios a seguir en materia de interconexión para redes móviles. Entre ellos se encuentran las tarifas asimétricas de interconexión para servicios móviles, desde su puesta en marcha y por un plazo de 3 años.

En síntesis, las modificaciones analizadas tienden a fomentar la concentración y no la competencia en el sector, puesto que benefician y protegen a los grandes grupos de comunicación que hoy operan en la Argentina. Las facilidades para la transferencia de licencias permiten a los principales operadores adquirir pequeñas y medianas empresas de TV por cable y de provisión de servicios de conectividad en el interior. La flexibilización de los plazos y las nuevas prórrogas, que omiten todo tipo de control ciudadano, obturan la posibilidad de ampliar espacios para nuevas voces y/o llamar a nuevos concursos de licencias. Las disposiciones en materia de espectro radioeléctrico e interconexión avanzan en el mismo sentido de consolidar la estructura de mercado preexistente.

CONCLUSIONES

Luego del recorrido trazado en este artículo podemos sintetizar en qué medida los cambios regulatorios realizados en materia de comunicación a lo largo del primer año de gobierno de Macri se encuentran en línea con los objetivos que la política de comunicación declara perseguir: lograr una convergencia plena entre el sector audiovisual, de telecomunicaciones y TIC, brindar seguridad jurídica para promover las inversiones, y fomentar de la competencia en el sector.

En términos institucionales, las principales modificaciones condujeron a la creación de un nuevo ministerio y del Ente Nacional de Comunicaciones, un organismo totalmente dependiente del Poder Ejecutivo. Ello contradice los estándares internacionales en materia libertad de expresión, que establecen que los entes reguladores deben ser órganos colegiados, autónomos, independientes, con regímenes estrictos de incompatibilidades, protegidos de cualquier tipo de injerencia política y comercial (cfr. CIDH, 2009; “Declaración Conjunta: Desafíos a la Libertad de Expresión en el Nuevo Siglo”, 2001). Cabe señalar que merece un trabajo aparte el análisis de los conflictos de intereses e incompatibilidades de los funcionarios designados para ocupar el directorio de ENaCom, puesto que varios de ellos han estado vinculados con el sector privado de medios de comunicación que ahora deben regular.

De mismo modo, la creación de un ente de control gubernamental va en contra de lo establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación argentina en el año 2013, en la causa llevada adelante por el Grupo Clarín por la constitucionalidad de ciertos artículos de la ley audiovisual. En aquella oportunidad, el máximo tribunal de justicia advirtió que el ente regulador debe ser “un órgano técnico e independiente, protegido contra indebidas interferencias, tanto del gobierno como de otros grupos de presión” (CSJN, 2013). Asimismo, la creación de un organismo con estas características obstaculiza los objetivos que la política de comunicación del gobierno dice promover (seguridad jurídica para incentivar las inversiones y el desarrollo del sector), debido a que toda decisión puede ser tomada y modificada discrecionalmente por el gobierno, sin ningún tipo de contrapesos institucionales.

Si tenemos en cuenta la definición e implicancias de la convergencia tecnológica, los cambios normativos que se realizaron en este período suponen una marcha atrás para la prestación de servicios convergentes, puesto que derogaron lo establecido por la Ley Argentina Digital que habilitaba a las empresas licenciatarias de telecomunicaciones y TIC a brindar servicios audiovisuales. Las modificaciones introdujeron un período de aplazamiento para que los operadores del servicio básico telefónico y de telefonía móvil puedan ofrecer servicios de TV paga, y no apuntaron hacia una regulación horizontal (por servicio), como reclamaban las empresas de telecomunicaciones. Las nuevas reglas favorecen particularmente a las empresas de televisión por cable, las que pasaron a estar comprendidas dentro del marco normativo de las TIC, por lo que ya no deben cumplir con la mayoría de las disposiciones específicas de la ley audiovisual. Por otra parte, el análisis revela una falta de planificación del gobierno en materia de políticas de comunicación, debido a la cantidad de parches regulatorios dictados para corregir errores o imprecisiones de los mismos decretos promulgados apresuradamente por el Ejecutivo.

Finalmente, con una estructura de mercado muy concentrada, donde tres o cuatro firmas dominan en cada uno de los sectores infocomunicacionales, la política de comunicación del gobierno apuntó a relajar los límites a la concentración económica, ampliando los plazos de licencias, facilitando su transferencia entre privados y derogando medidas regulatorias asimétricas. El objetivo de fomento a la competencia se reveló falaz, mientras se implementaron disposiciones proteccionistas –y de cierta apertura en el caso del espectro radioeléctrico– que favorecieron a los actores ya existentes. Estas modificaciones no respetan tampoco la jurisprudencia argentina en la materia, puesto que derogaron específicamente ciertos artículos de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual que la Corte Suprema había declarado constitucionales en 2013 (CSJN, 2013).

En síntesis, la regulación de la comunicación a lo largo del primer año de gobierno de Macri se ha caracterizado por modificar, por la vía de decretos –es decir, por decisión unilateral del Poder Ejecutivo, sin consenso ni debate público– las normativas vigentes para el sector, con la promesa de lograr una regulación convergente. Las medidas tomadas fueron inconsistentes con los objetivos que la política pública declaraba perseguir, puesto que, lejos de impulsar la competencia y la convergencia entre sectores, promovieron la protección y la consolidación de las grandes empresas que ya gozaban de una posición dominante en el mercado infocomunicacional argentino.

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NOTAS

1.- La plataforma electoral contenía tres grandes propuestas que intentarían luego ser articuladas discursivamente y de manera retrospectiva con la política llevada adelante en el área de comunicaciones: a) “pobreza cero”, con compromisos educativos, laborales, de protección social, y de inversión en ciencia y tecnología; b) “terminar con el narcotráfico”, desagregada en iniciativas vinculadas con la prevención en el consumo de estupefacientes y con la reorganización de las fuerzas de seguridad; y c) “unir a los argentinos”, la más abstracta de las propuestas que agrupaba un conjunto de reformas relacionadas con las elecciones (por ejemplo, la introducción de la boleta única electrónica) y con la reconfiguración del poder judicial. Disponible en http://cambiemos.com/propuestas (Consulta: 25/11/2017).

2.- Mauricio Macri había criticado la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual en el marco de algunos actos de campaña, señalando que podría llegar a modificarla “para tener una ley que respete los desafíos del siglo XXI, mayor acceso a la información, mayor libertad de expresión e incluya internet” (citado en Califano, 2015a).

3.- El entonces ministro de Comunicaciones, Oscar Aguad, sostuvo ante la prensa: “Una ley del Congreso no puede limitar las capacidades que tiene el presidente de nombrar y remover a los funcionarios públicos (…). Así como el Congreso no se puede meter con las atribuciones del presidente, el presidente no se puede meter con las atribuciones del Congreso.” (“Aguad: ‘La Ley de Medios no subsistirá en nuestro gobierno’”. Entrevista de Pablo Rossi, Cadena 3, 13/12/2015. Disponible en http://www.cadena3.com/contenido/2015/12/13/Aguad-La-Ley-de-Medios-no-subsistira-en-nuestro-Gobierno-155677.asp Consulta: 27/11/2017).

4.- Decreto N° 236/2015 (B.O. 23/12/2015).

5.- Entre ellos se encontraban el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), el Foro de Periodismo Argentino (FOPEA), la Defensoría del Público de Comunicación Audiovisual, la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, la Red de Carreras de Comunicación Social (RedCom) y el Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO).

6.- Los gobiernos que se sucedieron en la Argentina entre 1983 y 2007 nunca accedieron a modificar el artículo de la Ley de Radiodifusión de la Dictadura que preveía la integración del organismo por miembros de las Fuerzas Armadas. Por tal motivo, desde el retorno al régimen constitucional en 1983, el COMFER fue sucesivamente intervenido por distintos gobiernos hasta el año 2009, con la promulgación de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual que dispuso la creación de un nuevo organismo.

7.- El dictado de decretos por motivos de necesidad y urgencia se encuentra contemplado dentro de las facultades que la Constitución Nacional le concede al Poder Ejecutivo en la Argentina. No obstante, el texto constitucional indica que estos sólo deberían dictarse cuando motivos de fuerza mayor impidiesen la reunión de las cámaras legislativas para seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes.

8.- Decreto N°267/15 (B.O. 4/01/2016).

9.- Decreto N°267/15 (B.O. 4/01/2016).

10.- Según la LSCA, uno de los dos directores propuestos para el directorio de AFSCA por el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual debía ser obligatoriamente un académico representante de facultades o carreras de ciencias de la información, ciencias de la comunicación o periodismo de universidades nacionales.

11.- Decreto N° 916/2016 (B.O. 5/08/2016).

12.- Según la información de prensa divulgada por ENaCom, estuvieron presentes representantes gubernamentales de todas las provincias, el Sindicato de los Trabajadores de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (CePETel), el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), la Confederación Sindical de Trabajadores de Medios de Comunicación Social (COSITMECOS), el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y la Federación de Obreros y Empleados Telefónicos de la República Argentina (FOETRA).

13.- Decreto N°1340 (B.O. 2/01/2017).

14.- Concretamente, el DNU 267/15 discriminaba a los proveedores de televisión por suscripción satelital (a diferencia de los proveedores de TV por cable), quienes seguirían regidos por las reglas establecidas en la LSCA. Un año después, el artículo 5° del Decreto N° 1340/16 estableció que “los titulares de licencias de Servicios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y de Licencias de Radiodifusión por Suscripción Mediante Vínculo Satelital que al 29 de diciembre de 2015 prestaran simultáneamente esos servicios, incluyendo sus sociedades controlantes, controladas, vinculadas y sujetas a control común, podrán mantener la titularidad de ambos tipos de licencias”.

15.- Esto revela, además, que todas las medidas implementadas por el gobierno de Macri contaron con un conocimiento previo por parte de las empresas del sector, ya que en numerosas oportunidades sus críticas –como en este caso– aparecieron antes de que los decretos se conocieran públicamente. Lo mismo ocurrió con las empresas de medios de comunicación, que publicaron el detalle de decisiones regulatorias con antelación a su publicación en el Boletín Oficial.

16.- Cabe hacer una salvedad con respecto a las reglas de “must carry”, es decir, las obligaciones que poseen los sistemas de televisión paga de incluir dentro de sus señales a los canales de televisión locales. Estas reglas fueron eliminadas con el DNU 267/15 y, con posterioridad, restauradas por medio de la Resolución N°1394 (B.O. 22/04/2016).

17.- Estas cifras se elevan al 83% si se tienen en cuenta sólo las principales ciudades del país, con mediciones en Capital y Gran Buenos Aires, Gran Rosario, Gran Córdoba y Gran Mendoza, sobre el total de hogares con TV (LAMAC, 2015).

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